Vedere la proboscide ma non l'elefante/3. Il caso ENEL

 Claudio Martini

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 Ragguaglio introduttivo

Quando parliamo dell'Unione Europea, parliamo innanzitutto di due cose assai concrete, e cioè del Trattato sull'unione Europea (TUE) e del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE). Nella loro forma attuale i due Trattati sono "rifacimenti" di alcuni trattati precedenti, e cioè, rispettivamente, il Trattato di Maastricht del 1992 e il Trattato di Roma del 1957. Quest'ultimo ha cambiato nome per ben due volte: nato come Trattato che istituisce la Comunità Economica Europea (TCEE), nel 1992 è diventato il Trattato che istituisce la Comunità Europea (TCE), per poi assumere la forma attuale nel 2008, grazie al Trattato di Lisbona. Non si tratta di questioni puramente nominalistiche. Ad ogni passaggio, il Trattato di Roma ha visto crescere la propria importanza e arricchire le proprie disposizioni. Oggi questo testo fondamentale ci dà la base normativa essenziale del quadro istituzionale dell'UE, le regole per il funzionamento di quelle istituzioni, e moltissime norme di carattere economico e amministrativo che riguardano da vicino la vita delle imprese e dei cittadini europei. Dal canto suo il TUE, testo molto più breve, definisce in via generale l'identità e gli scopi dell'Unione Europea.

Le varie tappe della bollitura 
L'ultima volta ci siamo lasciati annunciando un excursus storico sulla giurisprudenza della Corte Costituzionale in tema di rapporti tra il diritto UE il diritto interno. Cominciamo dal principio, con un caso emblematico.



Il caso ENEL
Il periodo di migliori riforme nella storia italiana si situa tra i primi anni '60 e l'inizio dei '70, e coincide quasi esattamente con il mandato presidenziale di Giuseppe Saragat. è il periodo dell'alleanza tra i democristiani di Moro, Fanfani e Gronchi, e i socialisti di Nenni e Lombardi. Fra le conquiste di questo decennio possiamo annoverare l'introduzione del Divorzio, l'emanazione dello Statuto dei Lavoratori, la riforma della Scuola Media e la nascita dell'ENEL.
Forse non molti ricordano che quest'ultimo Ente nasce da un processo di nazionalizzazione industriale, per la precisione della rete elettrica italiana. Tale infrastruttura era posseduta, fino al 6 dicembre 1962 (promulgazione della legge di nazionalizzazione), da un manipolo di società a capitale privato che percepivano profitti lautissimi a fronte di un servizio non sempre efficiente. Deciso a sostuire al monopolio dei capitalisti quello dello Stato, il quarto Governo Fanfani promosse la fondazione dell'Ente Nazionale per l'Energia Elettrica, scontando la dura opposizione della Confindustria di Guido Carli.

Ci fu un tale, un certo Flaminio Costa, che da buon avvocato tentò di ostacolare la nazionalizzazione agendo per vie legali. Pochi mesi dopo la nascita dell'Enel, di fronte ad un Giudice Conciliatore di Milano l'avvocato Costa lamentò l'illegitimità della bolletta della luce recapitatagli dall'Ente Nazionale. Il Giudice promosse sia un giudizio di legittimità costituzionale presso la nostra Consulta, sia un rinvio pregiudiziale presso la Corte di Giustizia delle Comunità Europee (oggi dell'Unione Europea: CGUE).

Parentesi
La Corte di Giustizia è una istituzione chiave nell'ambito UE. Entrata in funzione il 9 marzo 1959, composta da tanti giudici quanti sono gli stati membri della Comunità prima e dell'Unione poi, essa ha il compito di garantire l'uniforme interpretazione del diritto comunitario, vale a dire dei Trattati e degli atti emanati dalle istituzioni UE. Il mezzo per conoscere questa interpretazione è il ricorso in via principale per le istituzioni UE, e il rinvio pregiudiziale per qualsiasi autorità giurisdizionale operante in un paese membro. Con questo rinvio il giudice nazionale interpella la Corte sul significato giuridico di una o più disposizioni comunitarie, e ottiene una sorta di "interpretazione autentica" di tali disposizioni. La Corte è inoltre competente a conoscere delle cause relative alla nullità dei provvedimenti delle istituzioni UE in contrasto con i Trattati, e a giudicare dell'adempimento degli Stati membri alle raccomandazioni della Commissione UE (la famosa "procedura d'infrazione").

La giurisprudenza della Corte è stata fondamentale nel definire il ruolo e i limiti delle norme comunitarie. Fin dagli esordi, la Corte ha individuato nella "Comunità Economica Europea  (..) un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli Stati membri hanno rinunziato, sia pure in settori limitati, ai loro poteri sovrani ed ai quali sono soggetti non solo gli stati membri, ma anche i loro cittadini."  (vedi la sentenza Van Gend en Loos, resa dalla Corte nel 1962). La Corte ha sempre considerato il diritto comunitario come prevalente rispetto a qullo degli stati nazionali, e tale principio si è negli anni affermato a livello di scontata ovvietà (per esempio qui).
Chiusa parentesi.

Tornando al nostro Flaminio Costa, è quasi superfluo dire che la Corte trovò ammissibile la questione sollevata dal giudice di Milano, e statuì che  "l'integrazione  nel  diritto  di  ciascunoStato membro  di norme che promanano da fonti comunitarie e, più in generale, lo spirito e i termini del Trattato hanno per corollario l'impossibilità per gli Stati di far prevalere, contro un ordinamento giuridico che loro hanno accettato in termini di reciprocità, un provvedimento unilaterale ulteriore, l quale pertanto non è opponibile all'ordinamento stesso",  ribadendo infine che "il trasferimento,, effettuato dagli Stati a favore dell'ordinamento giuridico comunitario, (..) implica una definitiva limitazione dei loro poteri sovrani" (vedi sentenza).

Per la Corte dunque il provvedimento di nazionalizzazione entrava in oggettivo conflitto con le norme comunitarie in materia di concorrenza, e perciò il giudice nazionale avrebbe dovuto, con riferimento alla specifica causa dell'avvocato Costa, semplicemente disapplicare la legge italiana in contrasto con il Trattato.
Se una tale interpretazione fosse pravalsa sarebbe stata la fine dell'ENEL. Nato da un provvedimento legislativo inefficace, l'Ente non avrebbe più avuto la possibilità giuridica di esigere un corrispettivo per la fornitura di energia elettrica. Il Governo sarebbe stato costretto a tornare sui suoi passi.

Ma all'epoca l'Italia disponeva di una Corte Costituzionale.

La sentenza della Corte europea era infatti successiva di alcuni mesi ad un altro pronunciamento, stavolta della Corte italiana, il quale giudicò inammissibile il ricorso di  Costa con un ragionamento semplice e cristallino.
La difesa di Costa eccepiva la violazione dell'art 11 Cost. da parte della legge di nazionalizzazione. L'art. 11, si diceva, dà fondamento normativo alla parteciapzione dell'italia alla CEE; la legge di nazionalizzazione viola il contenuto del Trattato CEE: dunque la legge di nazionalizzazione viola l'art 11.
A questo "ragionamento" la Corte Costituzionale rispose che l'art 11 " significa che, quando ricorrano certi presupposti, é possibile stipulare trattati con cui si assumano limitazioni della sovranità ed é consentito darvi esecuzione con legge ordinaria; ma ciò non importa alcuna deviazione dalle regole vigenti in ordine alla efficacia nel diritto interno degli obblighi assunti dallo Stato nei rapporti con gli altri Stati, non avendo l'art. 11 conferito alla legge ordinaria, che rende esecutivo il trattato, un'efficacia superiore a quella propria di tale fonte di diritto" e che non valeva l'argomento secondo il quale "lo Stato, una volta che abbia fatto adesione a limitazioni della propria sovranità, ove volesse riprendere la sua libertà d'azione, non potrebbe evitare che la legge, con cui tale atteggiamento si concreta, incorra nel vizio di incostituzionalità. Contro tale tesi stanno le considerazioni ora esposte, le quali conducono a ritenere che la violazione del trattato, se importa responsabilità dello Stato sul piano internazionale, non toglie alla legge con esso in contrasto la sua piena efficacia." 

Chiaro, no? La legge di ratifica del Trattato CEE, resa costituzionalmente legittima dall'art 11, è comunque una legge ordinaria; essa è stata promulgata in un certo tempo (1957), in ogni caso anteriore all'istituzione dell'ENEL; dunque se la legge di nazionalizzazione contrasta con quella di ratifica, prevale la prima ai danni della seconda secondo il principio Lex posterior derogat priori.

E fu così che la Corte Costituzionale salvò l'ENEL e affermò l'autonomia (anzi, "l'impero") della legge italiana rispetto alla normativa comunitaria. Ma questa fase non sarebbe durata molto... (3-Continua)