La Costituzione di Renzi

Prima chiave di lettura

Qualche giorno fa Mario Monti si è espresso contro l'abolizione tout court del Senato. “È bene che rimanga una camera di controllo”, ha detto l'ex Premier, “che freni le iniziative della Camera dei Deputati, sempre condizionata da esigenze di breve termine”. Tradotto: la Camera è troppo influenzata dalle assurde pretese degli elettori. Siccome questi non conoscono il proprio bene, è meglio che i rappresentanti dei cittadini siano affiancati da un'assemblea di saggi tutori, che conoscono l'importanza del lungo periodo. Monti ha voluto fare un paragone con la Camera dei Lords. Non è così peregrino: i Lords sono nominati dalla Corona, e effettivamente svolgono un ruolo di monitoraggio nei confronti dei Commons, i rappresentanti dei cittadini. Ecco il fondamento logico del bicameralismo differenziale: è essenziale che una delle due camere non debba rispondere ai cittadini, altrimenti sarebbe vanificata la funzione di controllo: se i membri di questa camera dovessero rispondere dei loro atti davanti agli elettori, essi fatalmente ricadrebbero preda delle esigenze di breve periodo.

Seconda chiave di lettura

Matteo Renzi perora il superamento del bicameralismo paritario adducendo ragioni di efficienza. Nella navette tra Camera e Senato, infatti, si perderebbe troppo tempo, subendo i vari disegni di legge troppe modifiche-contromodifiche-veti incrociati e via dicendo. Il Senato, inutile doppione della Camera costituirebbe solo una palla al piede.

Questa rappresentazione è falsa per vari motivi. Come molti hanno già fatto notare, le leggi a cui il ceto politico tiene davvero vengono approvate in tempi rapidissimi, nonostante il bicameralismo (è stato fatto l'esempio del Lodo Alfano; si sarebbero potuti fare quelli delle ratifiche al Trattato di Lisbona e al Fiscal Compact). Dunque è in primo luogo questione di volontà politica. Inoltre, va considerato il ruolo di ponderazione della suddetta navette. L'approvazione di un provvedimento in una camera dà luogo a certe reazioni nell'ambito della società civile; ed è alla luce di queste reazioni che l'altra camera può deliberare in maggiore armonia rispetto alle istanze dei cittadini. Ma se l'intento del ceto politico è proprio quello di costruire un sistema che sia impermeabile a tali istanze, allora l'abolizione del bicameralismo perfetto è sensata.

La riforma

Il testo che tra non molto andrà in discussione procede lungo tre fronti. Il primo e più importante è la trasformazione del Senato in Assemblea delle Autonomie; il secondo è la ricentralizzazione di molte competenze, ora in capo alle Regioni; infine, si introduce una norma che potrebbe rendere ancora più forte il controllo dell'esecutivo sul legislativo. Con ordine:

1-A) viene inaugurato il bicameralismo differenziato. La nuova Assemblea-composta da 47 membri in luogo degli attuali 320- non ha competenze legislative generali, ad oggi assegnate dall'art. 70 Cost. all'esercizio collettivo dei due rami del Parlamento. Ogni intervento normativo della Camera- leggi ordinarie, leggi delega, leggi di conversione di decreti- andrà trasmesso all'Assemblea, la quale entro un certo termine avrà la facoltà di esprimere un parere sul testo. Nel caso in cui il parere sia favorevole, la legge è senz'altro promulgata; nel caso non lo sia, o contenga delle raccomandazioni di modifica del testo originario, quest'ultimo per divenire legge vigente deve essere riapprovato dalla Camera, eventualmente accogliendo le raccomandazioni. Qualora gli interventi normativi riguardino particolari materie che coinvolgono aspetti cardinali degli ordinamenti locali e delle regioni, quali l'autonomia tributaria e di spesa o il sistema istitutuzionale e elettorale, la maggioranza necessaria alla Camera per superare il parere contrario (o emendatorio) dell'Assemblea è quella assoluta dei componenti. Balza subito agli occhi che l'intento semplificatorio della riforma viene a dipendere dalla solerzia e dall'orientamento politico dei membri dell'Assemblea. Se questi decidessero di esprimere un parere su buona parte dei testi legislativi, e se tali votazioni avessero frequentamente esito negativo, allora la procedura legislativa che conosciamo passerebbe da due scrutini (voto della Camera, voto del Senato) a tre scrutini (voto della Camera, parere ostativo dell'Assemblea, voto finale della Camera); e per certe materie avremmo persino una procedura rafforzata (voto finale con maggioranza assoluta). In altre parole, l'efficienza e lo snellimento della procedura legislativa vengono a dipendere dall'atteggiamento politico dei membri dell'Assemblea: se esso contrasta con quello prevalente nella Camera (e cioè con quello del Governo, come vedremo) allora i tempi della nostra procedura legislativa si allungheranno rispetto a quelli correnti. Se così stanno le cose, è evidente che il cambiamento impresso dalla riforma è più apparente che reale: anche oggi i tempi di approvazione di una legge dipendono, in buona sostanza, dall'atteggiamento delle forze politiche presenti in Senato. Si dirà: almeno la nuova Assemblea perderà il potere di iniziativa legislativa. È vero fino a un certo punto: ai sensi del nuovo art. 71, l'Assemblea avrà il potere di chiedere alla Camera di pronunciarsi su un determinato testo di legge; pronuncia che dovrà aver luogo entro sei mesi dalla richiesta.


1-B) Un elemento di grande novità è invece quello che riguarda le modalità di elezione dei membri dell'Assemblea. Si passa dall'attuale suffragio diretto al suffragio indiretto. Dei 147 membri della Assemblea, 21 saranno i presidenti di ciascuna regione e provincia autonoma; 42 saranno delegati dei consigli regionali, in ragione di due per consiglio; 63 saranno i sindaci eletti dalle assemblee regionali dei comuni, in ragione di tre per regione. A questa schiera di rappresentanti degli enti locali si aggiungeranno 21 personalità selezionate dal Presidente della Repubblica per altissimi meriti. Il mandato di questi ultimi soggetti sarà di sette anni; quello dei sindaci di cinque; quello dei rappresentanti delle regioni coinciderà con il termine delle varie legislature regionali.
A questo punto vale la pena ricordare un fatto. Tra il 2011 e il 2012 il Governo Monti, con due Decreti Legge, rivoluzionò le Province, e istituì le Città Metropolitane. Tra i punti salienti della riforma vi era il suffragio indiretto per gli organi di questi enti: il Presidente della Provincia sarebbe stato scelto all'interno di un consiglio di delegati dei comuni, il Sindaco Metropolitano sarebbe stato il sindaco del comune capoluogo. I Decreti sono stati dichiarati incostituzionali dalla Consulta. Ma è attualmente all'esame del Senato il Ddl. Delrio, che sostanzialmente riproduce i caratteri dell'intervento di Monti. Questo ci dice due cose. In primo luogo non è vero, come sbandiera Renzi, che assisteremo all'abolizione delle Province: esse continueranno ad esistere, ma non saranno più menzionate in Costituzione (come è oggi per le comunità montane, ad esempio). In secondo e più importante luogo: i governi degli ultimi anni ci hanno preso gusto con le elezioni di secondo grado. Il modello Province viene qui riprodotto per l'Assemblea delle Autonomie. Ma se è già difficilissimo controllare e responsabilizzare i delegati eletti direttamente dai cittadini, figuriamoci come lo è nei confronti di delegati di delegati. Non si abolisce dunque il Senato, come non si aboliscono le Province: nell'uno e nell'altro caso ci si limita a svalutarne la legittimazione democratica. Infine segnaliamo un dettaglio. La partecipazione all'Assemblea, nel nuovo testo, non dà luogo a indennità. I rappresentanti degli enti locali dovranno lavorare gratis. Questo fa il paio con quanto prevede il Ddl. Delrio a proposito di Province e Città Metropolitane: gli organi di entrambi gli enti non percepiranno alcun compenso. Penso sia un dettaglio rivelatore della concezione dell'attività politica propria del Governo Renzi.

1-C) Si può sostenere che la svalutazione del carattere democratico dell'Assemblea sia compensato dalla limitazione delle sue prerogative nell'ambito della funzione legislativa: a minore legittimazione elettorale corrisponde un ridimensionamento della responsabilità politica. Tuttavia, si deve tenere conto del fatto che la procedura legislativa per le leggi costituzionali e di revisione costituzionale rimane invariata con la riforma: sarà sempre necessaria la doppia lettura del testo in entrambi i rami del parlamento. Per quanto riguarda questo importantissimo settore dell'attività legislativa sopravvive il bicameralismo perfetto, dunque, e soggetti non eletti potranno votare sulla Costituzione. Non solo: il Presidente della Repubblica continuerà a essere eletto da entrambi i rami del Parlamento, convocati in seduta comune; inoltre l'Assemblea contribuirà all'elezione della quota dei membri della Corte Costituzionale che spetta al potere legislativo (cinque su quindici). Infine secondo il nuovo testo l'Assemblea “partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi dell’Unione europea ”, e vota la ratifica dei trattati facenti parte dell'ordinamento europeo. Non è poco, per dei delegati di delegati.


2) La riforma del Titolo V del 2001 si era concentrata soprattutto sulla revisione dell'art. 117, che dopo l'intervento risultò profondamente mutato. Anche la riforma di Renzi riscrive ampiamente questa disposizione costituzionale. La riforma del 2001 era imperniata attorno a tre tipi di competenza legislativa: esclusiva dello Stato, per alcune fondamentali materie espressamente nominate; concorrente con le regioni, per un ampio catalogo di materie intermedie; esclusiva delle regioni, in tutti gli ambiti non direttamente menzionati dalla Costituzione. Il punto dolente della riforma erano le materie di competenza concorrente: in esse lo Stato centrale avrebbe dovuto dettare i principi generali, lasciando la normativa di dettaglio alla discrezionalità regionale. Cosa sia principio e cosa sia dettaglio è ovviamente questione di opinioni. L'indeterminatezza del testo di riforma pose le condizioni per il divampare di un acceso contenzioso tra Stato e Regioni, che la Corte Costituzionale ha dovuto definire con innumerevoli pronunce. Il nuovo testo elimina del tutto il criterio della competenza concorrente: prende dal ricco catalogo delle materie da essa coinvolte alcuni settori strategici (urbanistica, governo del territorio, infrastrutture, produzione energetica, e così via) e li conferisce alla competenza esclusiva dello Stato; tutte le materie che non sono più espressamente nominate ricadono nella competenza delle Regioni. Tuttavia l'esercizio della stessa dovrà essere subordinato, ai sensi del nuovo testo, alla “salvaguardia dell'interesse nazionale”; interesse che, insieme alle “esigenze di tutela dell'unità giuridica ed economica della Repubblica”, giustifica l'intervento legislativo dello Stato anche nelle materie che non sono ad esso riservate. A seconda dei contesti e delle necessità, l'ingerenza statale potrà espandersi liberamente, e sarà difficilmente sarà arginabile. Assistiamo pertanto ad un deciso movimento centripeto nella distribuzione della potestà legislative tra i vari livelli dell'organizzazione territoriale della Repubblica, movimento speculare a quello centrifuga che ha caratterizzato i primi anni del secolo.
Avevamo già parlato di questa tendenza. Gli enti locali dovrebbero essere compensati di tale “spossessamento” di competenze con la partecipazione diretta alla funzione legislativa dello Stato, nei termini sopra descritti. In sostanza, viene sottratto potere politico ai rappresentanti regionali eletti direttamente dai cittadini per trasferirlo ai membri dell'Assemblea. 


3) La nuova Assemblea non dovrà esprimere un voto di fiducia al Governo, né potrà sfiduciarlo. Il legame fiduciario tra l'esecutivo e il legislativo sarà completamente basato sul voto della Camera. A prima vista, il quadro che sembra delinearsi è quello di una contrapposizione-bilanciamento lungo la linea centro-periferia: Camera e Governo da una parte, rappresentanti delle autonomie dall'altra. In questo quadro è presumibile che l'indentificazione tra Camera e Governo sarò pressoché totale. Ciò è favorito dall'impianto iper-maggioritario della legge elettorale Renzi-Berlusconi; ed è confermato da quello che dovrebbe il nuovo sesto comma dell'art. 72. Vale la pena riportarlo per intero: Il Governo può chiedere alla Camera dei deputati di deliberare che un disegno di legge sia iscritto con priorità all’ordine del giorno e sottoposto alla votazione finale entro sessanta giorni dalla richiesta ovvero entro un termine inferiore determinato in base al regolamento tenuto conto della complessità della materia. Decorso il termine, il testo proposto o accolto dal Governo, su sua richiesta, è posto in votazione, senza modifiche, articolo per articolo e con votazione finale. L'esecutivo avrà così facoltà di incidere sui tempi di elaborazione della Camera, di modificarne il calendario, e soprattutto di privarla della capacità di emendare i testi dei disegni di legge. Questa norma apre la possibilità di una subordinazione totale e definitiva del legislativo rispetto all'esecutivo. Già oggi la maggior parte dei disegni di legge (non contiamo nemmeno i decreti) è di provenienza ministeriale. Da domani il Governo, presentata la propria proposta, potrà metterla in votazione nei tempi da esso determinati, e addirittura limitare a un Sì/No la risposta dei deputati. In tale scenario l'unico contropotere sarà effettivamente rappresentato dall'Assemblea delle autonomie.

La riforma di Renzi riesce a centrare entrambi gli obiettivi delinati in apertura di questo articolo. Da un lato crea un organo di freno e controllo nei confronti dell'istituzione che rappresenta i cittadini, la Camera dei deputati; dall'altro ribadisce e rafforza la subordinazione di quest'ultima all'esecutivo. Esecutivo che vede esaltato il proprio ruolo anche a discapito delle autonomie locali.

Il testo costituzionale vigente afferma che la sovranità appartiene al popolo. Il senso giuridico di questa enunciazione, se si astrae dalla retorica, è che il potere che dovrebbe assumere un ruolo di prevalenza e di centralità nell'ambito del sistema istituzionale è quello legislativo. Il legislativo è il potere che contiene in sé l'espressione della volontà popolare. Questo è il perno della forma di stato repubblicana democratica. La forma di stato repubblicana e post-democratica (o non democratica) non pone al centro il legislativo, ma l'esecutivo. La prevalenza dell'esecutivo è la chiave di lettura fondamentale per comprendere l'evoluzione costituzionale degli ultimi anni. L'intera struttura di governance della UE è concepita per esaltare il ruolo degli esecutivi e deprimere quello dei parlamenti. In Italia, abbiamo assistito all'assalto dell'esecutivo all'indipendenza dell'ordine giudiziario. In tutti i paesi notiamo come il ruolo del legislativo è usurpato dal governo. In Italia la stragrande maggioranza degli interventi normativi sono riconducibili a disegni di legge governativi, Decreti Legislativi, e (soprattutto) Decreti Legge.

La riforma di Renzi può essere riassunta in una frase: il Governo sopra a tutto. (C.M.)